Jedno Mazowsze, dwa województwa

Pomysł podziału województwa mazowieckiego i wyodrębnienia z niego stolicy Polski pojawia się w debacie publicznej od lat. Zwolennicy tego pomysłu wymieniają wśród argumentów „za” m.in. większy strumień środków unijnych dla tych obszarów Mazowsza, które do tej pory miały utrudniony dostęp do funduszy UE przez zawyżony przez Warszawę i jej okolice statystyczny poziom zamożności regionu. Jak jest naprawdę? Czy rzeczywiście podział województwa wpłynąłby korzystnie na zwiększenie kwot unijnych pieniędzy dla Mazowsza?

Zasadność podziału Mazowsza podważa m.in. prof. Paweł Swianiewicz z Katedry Rozwoju i Polityki Lokalnej Uniwersytetu Warszawskiego. Jak czytamy w jego artykule, argument dostępu do funduszy unijnych jest zupełnie nieaktualny od 2018 roku, kiedy Komisja Europejska zaaprobowała postulowany przez Marszałka Adama Struzika podział na dwa odrębne regiony statystyczne NUTS-2. Od tego momentu Warszawa nie zawyża żadnych wskaźników reszty Mazowsza, bo jest traktowana w statystyce unijnej jako odrębny region. Europejska polityka regionalna nie skupia się bowiem na regionach administracyjnych takich jak polskie województwo. W wielu krajach w ogóle nie ma jednostek będących odpowiednikiem polskich województw albo są one za małe z punktu widzenia polityki regionalnej, tak jest na przykład w Czechach, na Słowacji czy w Rumunii. To, czym kieruje się Komisja Europejska formułując zasady przyznawania środków dla poszczególnych regionów, są właśnie statystyki rozwoju gospodarczego w regionach statystycznych NUTS-2. A więc podział województwa mazowieckiego na dwie mniejsze jednostki samorządowe nic by tu nie zmienił.

Podział Mazowsza a bardziej równomierny rozwój
Innym argumentem wykorzystywanym przez zwolenników podziału Mazowsza jest bardziej równomierny rozwój terenów obecnego województwa mazowieckiego. Ich zdaniem władze wojewódzkie koncentrują posiadane środki na działaniach realizowanych w Warszawie, zaniedbując przy tym pozostałą część regionu. Zdaniem prof. Swianiewicza nie ma faktów potwierdzających tę tezę. – Kilka lat temu badałem realizację Regionalnych Programów Operacyjnych na lata 2007-2013 w kilku województwach. W regionach, których stolicami były największe ośrodki miejskie (jak Warszawa, Poznań czy Kraków) przeważało raczej przekonanie, że przy rozdziale środków faworyzowane są bardziej peryferyjnie położone ośrodki, a nie ich stolice, bo „wielkie miasta i tak się rozwijają i w ogóle dadzą sobie radę bez naszej pomocy”. Za takim sposobem podejmowania decyzji w polityce regionalnej przemawia też zresztą logika polityczna. Wystarczy uświadomić sobie, że w sejmiku województwa mazowieckiego zasiada 15 radnych wybieranych w Warszawie i 36 radnych wybieranych w pozostałych częściach województwa. Oczekiwanie, że w takiej sytuacji zarząd województwa w sposób nieomal samobójczy (wbrew większości radnych) forsowałby interesy stolicy wbrew interesom innych części regionu, jest – eufemistycznie rzecz ujmując – odważną hipotezą – kwituje prof. Swianiewicz.
Ekspert UW dodaje również, że wprawdzie duże miasta rzeczywiście pozyskują często więcej środków niż mniejsze ośrodki, jednak wynika to nie z alokacji środków regionalnych, a z większych funduszy pozyskiwanych z programów zarządzanych na poziomie kraju.
– Taka jest bowiem natura tych programów, że preferowane są w nich wielkie inwestycje mające wpływ przekraczający granice poszczególnych regionów. A o takie projekty dużo łatwiej w największych aglomeracjach o znaczeniu krajowym lub nawet ponadkrajowym. A zatem podział województwa nic by w tym zakresie nie zmienił – dodaje prof. Swianiewicz.

* Materiał stanowi część projektu informacyjno - reklamowego zleconego przez Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego do opublikowania przez Tygodnik Płocki w ramach cyklu: Mazowsze - Lider Rozwoju.

Podział Mazowsza a bieżące zadania samorządów regionalnych
Zdaniem prof. Swianiewicza podział województwa mazowieckiego miałby wpływ na możliwość wykonywania zadań bieżących, za które odpowiada samorząd regionalny. Do takich zadań należą m.in. dofinansowanie regionalnych przewozów kolejowych, utrzymanie i modernizacja dróg wojewódzkich, wyposażenie szpitali wojewódzkich czy utrzymanie obiektów kultury, takich jak teatry czy muzea. – Wbrew temu, co sugerują liczne wypowiedzi zwolenników podziału, z czysto finansowego punktu widzenia na takiej zmianie zyskałby region stołeczny, a mocno straciła pozostała część Mazowsza – pisze w swoim artykule prof. Swianiewicz.
Wśród wpływów składających się na dochód województwa znajdują się udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (jego wysokość od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze województwa wynosi 1,60%) oraz udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych (jego wysokość od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze województwa, wynosi 14,75%). Podział województwa wzmocni region stołeczny, gdzie wpływy z tych podatków są zdecydowanie najwyższe. Prof. Swianiewicz wskazuje, iż w efekcie region stołeczny będzie musiał zapłacić jeszcze wyższy niż teraz tzw. „podatek janosikowy” (wpłatę na subwencję regionalną, która potem zasila budżety biedniejszych województw). – Wpłata ta wzrośnie (wg obowiązujących obecnie zasad wyliczania) o ok. 180 mln złotych rocznie. Ale z nawiązką zrekompensują to wyższe dochody podatkowe w przeliczeniu na jednego mieszkańca. W tej chwili, dla całego Mazowsza, są one wyższe od przeciętnych w kraju mniej więcej dwuipółkrotnie. Po podziale dochody podatkowe byłyby wyższe od przeciętnych ponad czterokrotnie – mówi ekspert Katedry Rozwoju i Polityki Lokalnej UW.
- Z kolei dochody podatkowe pozostałej części województwa spadłyby do poziomu poniżej średniej (stanowiłyby ok. 80% ogólnopolskiej przeciętnej). Prawdą jest, że Mazowsze dostałoby w takiej sytuacji dodatkowe około 100 milionów złotych subwencji regionalnej (...) oraz około 120 milionów subwencji wyrównawczej (…). Ale te dodatkowe 220 milionów nie zrekompensuje strat wynikających z niskich dochodów podatkowych i utraty możliwości korzystania z części dochodów wypracowanych w regionie stołecznym. W przeliczeniu na jednego mieszkańca łączne dochody takiego województwa pozbawionego Warszawy i jej obszaru podmiejskiego wyniosłyby około 3/5 obecnych dochodów województwa mazowieckiego. Natomiast dochody regionu stołecznego – nawet po uwzględnieniu dodatkowej płatności „janosikowego” byłyby (oczywiście w przeliczeniu na jednego mieszkańca) jeszcze wyższe niż obecne dochody mazowieckie. W końcowym wyniku środki, którymi dysponowałoby województwo stołeczne byłyby – w przeliczeniu na jednego mieszkańca – o ponad 60% wyższe niż te w posiadaniu województwa powstałego z pozostałej części obecnego województwa mazowieckiego – dodaje prof. Swianiewicz.
„Mazowsze bez Warszawy” miałoby również problemy związane z wydatkami, np. na transport. O ile stolica Polski nie miałaby problemów z finansowaniem utrzymania dróg wojewódzkich po przejęciu zadań województwa (już dziś robi to na swoim terenie), o tyle „Mazowsze zewnętrzne” już tak. Podobnie rzecz ma się z finansowaniem przejazdów kolejowych. – Wpływy ze sprzedaży biletów na przejazdy w obszarze metropolitalnym Warszawy nieomal w pełni pokrywają ponoszone koszty, więc zapotrzebowanie na dodatkowe środki z budżetu nowego województwa byłoby minimalne. Natomiast dużych dopłat wymagają przejazdy na liniach bardziej oddalonych od stolicy, np. Siedlce-Łuków, Sierpc-Płock, czy dojazdy do aglomeracji warszawskiej z dalszych odległości – Dęblina, Siedlec, Radomia, Małkini itp. Te przejazdy trzeba by nadal finansować (chyba, że miałyby one być zawieszone, co miałoby fatalne skutki dla mieszkańców), co byłoby bardzo trudne – o ile nie niemożliwe – biorąc pod uwagę, że dochody budżetowe byłyby znacznie niższe niż obecnie – tłumaczy prof. Swianiewicz.
I dodaje: – Wniosek z powyższego rozumowania i przedstawionych danych jest taki, że przy utrzymaniu obecnego systemu finansowania samorządów w Polsce (a nic nie słychać o jakichś planach zmian w tym zakresie) utrzymanie na obecnym poziomie usług dostarczanych mieszkańcom Mazowsza byłoby - po wydzieleniu stolicy jako odrębnego województwa – niemożliwe. Nie mówiąc już o poprawie jakości czy rozbudowie tych usług.

Podział Mazowsza
a rozwój nowych siedzib
władz wojewódzkich
Jest jeszcze jeden chętnie wysuwany przez zwolenników podziału Mazowsza argument, a mianowicie rozwój nowych siedzib władz wojewódzkich. Czy można jednak liczyć na to, iż status stolicy województwa faktycznie byłby impulsem rozwojowym, pozwalającym na radykalną poprawę sytuacji gospodarczej miasta? Prof. Swianiewicz podaje ten argument w wątpliwość. Zaznacza, iż rzeczywiście wiele prowadzonych za granicą badań wskazuje na to, że pełnienie przez miasto funkcji stołecznych pozytywnie wpływa na jego rozwój. Jednak z badań tych wynika także szereg dodatkowych warunków, jakie muszą być spełnione, by taka zależność miała miejsce.  
Wśród tych dodatkowych warunków, które wymienia w swoim tekście prof. Swianiewicz, znajdują się m.in. niedemokratyczny charakter rządów, które „dosypują” środki na rozwój stolicy, aby uchronić się przed ewentualnymi zamieszkami niezadowolonych mieszkańców stolicy,  dominację sektora publicznego w gospodarce, federacyjny ustrój państwa, niestabilność i niejasność przepisów prawnych. Ponadto niektórzy badacze stwierdzają, iż – jak sformułował to prof. Swianiewicz – stołeczność może szkodzić miastu, bo drenuje gospodarkę z zasobów wykwalifikowanej siły roboczej znajdującej zatrudnienie w administracji, a administrację miejską pozbawiają specjalistów zatrudniających się w organach władz regionalnych.
- Wszystko to powoduje, że automatycznego, pozytywnego wpływu stołeczności na rozwój miast nie można traktować jako oczywistości. Przeprowadzone niedawno bardzo staranne badanie, którego autorką jest Anna Kurniewicz, dowodzi, że w przypadku reformy przeprowadzonej w Polsce w 1998 roku wpływ ten był wątpliwy. Autorka zwraca uwagę, że wcześniejszym badaniom prowadzącym do odmiennych wniosków zdarzały się błędy metodyczne (np. zmiany w miastach tracących status miast wojewódzkich porównywane były ze zmianami w największych miastach takich jak Warszawa, Poznań czy Wrocław, które nie mogą być właściwym punktem odniesienia). Anna Kurniewicz porównywała zmiany kilku wskaźników (liczba ludności, dochody z podatków od przedsiębiorstw, bezrobocie, przyrost powierzchni nieruchomości komercyjnych – np. biurowców, centrów handlowych itp.) w miastach, które po 1998 r. przestały pełnić funkcje stolic województwa, z podobnymi do nich pod względem liczby mieszkańców, które funkcje stołeczne zachowały. Okazuje się, że trend zmian w obu grupach był bardzo podobny, choć oczywiście poszczególne przypadki różniły się od siebie – pisze prof. Swianiewicz.
I kwituje: - Wynika z tego, że problemy byłych miast wojewódzkich nie różniły się zasadniczo swoim natężeniem od problemów podobnych pod względem wielkości (a nie tych największych ośrodków metropolitalnych) miast, które swój status administracyjny zachowały. A skoro tak, to również oczekiwanie, że odzyskanie pozycji stolicy województwa automatycznie rozwiąże problemy miasta, jest szkodliwym złudzeniem.

Po co ten podział?
W zakończeniu swojego artykułu prof. Swianiewicz zaznacza, że wszystkie argumenty za podziałem województwa mazowieckiego nie wytrzymują krytycznej konfrontacji z faktami. Próbując znaleźć odpowiedź na pytanie, dlaczego pomysł podziału Mazowsza jest tak forsowany, ekspert UW wspomina o trzech możliwościach. – Forsowanie podziału województwa mazowieckiego może być efektem niewiedzy (graniczącej czasem z ignorancją), nieznajomości lub braku zrozumienia faktów, o których pisałem wyżej. Optymistyczny wariant tej sytuacji byłby taki, że może przytaczanie liczb i faktów doprowadzi do wzrostu wiedzy na ten temat i zmiany planów w tym zakresie – pisze prof. Swianiewicz. Pozostałymi dwiema odpowiedziami na to zasadnicze w całej dyskusji pytanie są: istnienie dodatkowych argumentów „za”, których prof. Swianiewicz nie potrafi dostrzec, a także – co bardziej pesymistyczne – cynizm polityków.
Zdaniem prof. Swianiewicza, politycy zdają sobie sprawę z potencjalnych negatywnych skutków podziału (a przynajmniej z braku obiecywanych skutków pozytywnych) ale forsują zmianę z powodów innych niż oficjalnie deklarowane. Na przykład po to by odwrócić uwagę opinii publicznej od innych niewygodnych wydarzeń (ostatnio np. przebiegu pandemii). Optymistyczny wariant takiej sytuacji byłby taki, że o podziale Mazowsza się mówi, ale wcale nie planuje się go wprowadzać. Dla odwracania uwagi samo mówienie jest wystarczająco dobre, a może nawet lepsze niż faktyczna realizacja tego zamierzenia. W myśl zasady, że „nie o to chodzi by złowić króliczka, ale by gonić go” (...). Ostatnim wytłumaczeniem dążenia do podziału województwa może być chęć odniesienie zysku politycznego (nadzieja, że przy nowym układzie granic uda się przejąć władzę w jednym lub obu nowo powstałych województwach). Nie można wykluczyć tej hipotezy, ale jej analiza zdecydowanie wykracza poza ramy tego artykułu, w którym wskazuję na racjonalne - ekonomiczne i społeczne konsekwencje podziału – pisze w podsumowaniu swojego artykułu prof. Swianiewicz.